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“诉非衔接”模式改良:盘活司法联络员“调解棋子”功能------以互联网时代下多元化纠纷解决机制积极元素的应然性增加为视角

来源:   发布时间: 2018年09月30日

 论文提要:                                                                                                                                        

  在司法改革视阙下,如何增加“诉非衔接”多元化纠纷解决机制的积极元素介入,广借社会力量,多元、合力地及时妥善化解矛盾纠纷,应然满足互联网时代下人民群众“公正、高效、规范、便捷、经济”的纠纷解决需求,成为司法实务者认真研究并躬身实践的重要课题。本文对当今司法国情下司法联络员职能作用的可依赖度进行了衡量,对该项制度的优势和缺憾不足分别作了评价;结合自媒体时代背景下纠纷处理所面临的效率要求,对司法联络员制度信息化转型的价值进行了实践检视性讨论,依靠电子信息技术建立新型纠纷解决机制,固然能更好地满足纠纷主体对于化解矛盾自主性、非强烈对抗性、时效性、经济性等需求,但由于缺乏严格的程序和清晰的规则,易使纠纷主体产生信任危机;提出快速有效地化解矛盾,现实性地减少讼源、减轻审判压力,需要保障司法联络员制度信息化转型的功能优势。完善新机制功能路径的建议是,筑牢功能发挥基础,明确司法联络员的职能定位、制度推施原则及适应层面上范围的扩大;在对纠纷实行分流调处、“诉非衔接”的前提下,降低在线调处案件的进入门槛,充分利用科技手段收集调解数据,实现诉非矛盾调处工作节点功能的信息化对接,真正建立起“一盘棋内循环型诉非衔接机制”,实现案件调解参与者意思表示的网络良性互动,使矛盾纠纷主体快速获得各种信息化服务惠举,体现使用新型机制化解矛盾纠纷的便利性。

  

  主要创新观点:

  社会的和谐稳定是关乎人民福祉的大事,建设平安中国,加强预防和化解社会矛盾机制建设,正确处理人民内部矛盾,不断促进社会公平正义,维护社会和谐稳定,使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续,确保国家长治久安,是政法机关肩负的历史使命。在我国经济转轨、社会转型的关键时期,诉讼爆炸”给匮瘦的审判资源提出更加严峻的考验,多元化纠纷解决机制成为法治社会建设和新一轮司法改革的重要内容。人民法院自身化解矛盾纠纷的力量毕竟有其局限性,应当适应形势任务的发展变化,坚持走人民司法道路,坚持问题导向,更新工作理念,扩展调解领域,可发挥司法联络员“神经末梢”社会节点的积极作用,去平衡、化解矛盾纠纷,彰显司法的民主化,弥补法院审判资源短缺的空位,建立起“内循环型”社会矛盾化解机制;在数字化时代背景下,实现司法联络员制度信息化转型,依托互联网平台有针对性解决电子技术应用难题,实现网络技术承载下的调解信息互通、资源共享、成果互认,提高纠纷调处的效率和成功率,达到“公正的、可接近的、快速的、经济的、有效的”矛盾纠纷化解目的,满足人民群众快速、低价化解矛盾纠纷的新需求,提升司法联络员制度信息化转型后参与调解的公信力。(全文共约64280字)

  

  以下正文:

  新时代,我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,增进民生福祉是发展的根本目的。必须坚持人民主体地位,不忘初心,牢记使命,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,多谋民生之利、多解民生之忧,在发展中补齐民生短板;建设平安中国,加强预防和化解社会矛盾机制建设,正确处理人民内部矛盾,不断促进社会公平正义,维护社会和谐稳定,使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续,确保国家长治久安,让改革发展成果更多更公平惠及全体人民,朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。

  ——悟源于习近平总书记所作党的十九大报告之部分精髓内容

  

  引 言

  社会的和谐稳定是关乎人民福祉的大事。在我国经济转轨、社会转型的关键时期,社会矛盾纠纷多维度涌现。我国法治的快速发展,推动了公民依法维权意识的层进提高,多选择诉讼手段解决纷争,“诉讼爆炸”给匮瘦的审判资源提出更加严峻的考验,当事人情绪易激化、网络舆情随影跟进等现实变化加大了纠纷解决难度。党的十八届四中全会以来,完善多元化纠纷解决机制成为法治社会建设和新一轮司法改革的重要内容;以和解的方式化解社会矛盾,成为我国当前和谐社会发展的必需手段。然而,仅靠人民法院自身的力量去化解矛盾纠纷,的确是捉襟见肘、孤木难支。法律是解决和平时期社会矛盾的有效工具,是民族历史与文化长期发展的结果,它通过风俗、民族信仰和习惯而产生。当下,司法改革在现行法律框架内深入推进,满足社会公众之利益和需要是其出发点和落脚点,法院只有拓展工作领域,广借社会力量,才能多元、合力地及时妥善化解矛盾纠纷,为实现人民安居乐业提供有力司法保障。周强院长曾在全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会上强调:“人民群众的司法需求到哪里,人民法院的司法服务和保障就要跟进到哪里。要优化法院内外资源配置,努力在全社会树立‘国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障’的现代纠纷解决理念,努力实现六个转变。”在司法改革视阙下,如何以实现这六个转变的改革目标,增加“诉非衔接”多元化纠纷解决机制的积极元素介入,让多元化纠纷解决机制生根开花,应然满足互联网时代下人民群众“公正、高效、规范、便捷、经济”的纠纷解决需求,成为司法实务者认真研究并躬身实践的重要课题。本文基于对司法实践的纵深观察,就如何实现司法联络员制度的信息化转型、盘活司法联络员“调解棋子”的功能,略抒己见。

  一、当今司法国情下司法联络员职能作用可依赖度衡量

  伟大领袖毛泽东曾经指出,要相信群众,依靠群众,尊重群众的首创精神,从群众中来,到群众中去。美国首席大法官约翰·杰伊认为,过去的历史表明,将正义运送到每个人家门口的益处是显而易见的。基层安则全局稳”,而社会矛盾一直是“剪不断,理还乱”。基层人民法院是解决矛盾纠纷的前沿壁垒,必须坚持走人民司法道路,让群众亲历性参与司法活动,发挥“神经末梢”社会节点的积极作用,从而依靠人民群众的力量去平衡、化解矛盾纠纷,彰显司法的民主化,同时弥补法院审判资源短缺的空位。

      上世纪90年代初期,在一些法官不熟悉社情民意、欠缺基层工作经验、一定程度影响司法工作的情势之下,有相当部分基层人民法院紧密结合农村社会实际,创新工作思路,依托人民法庭,将审判职能向村组、群众延伸,主动接“地气”,吸纳社情民意,向群众借力,法官以此为助妥善处置辖区内的矛盾纠纷。基于此,司法联络员制度应运而生,打造起民情了“中转站”。司法联络员提前介入纠纷调处,传递声音,面对面、零距离地接触基层群众,充当“司法信使”,担当“社情民意调研员、政策法规宣传员、矛盾纠纷调解员”之责,听取群众司法之所需,搭起与群众之间交流意见的桥梁,延伸了法院的服务触角,增加了当事人的社会归属感,使各种矛盾纠纷和思想问题得以及时、妥善地化解在了初发、萌芽状态,起到了未雨绸缪的积极性作用。这种借力工作模式,既在更广范围上及时有效地化解纠争,又现实性地在一定程度上为缓解法院案多人少的矛盾提供了有力帮助。可见,群众的司法需求是法院工作不断前进的动力,司法联络员制度的产生是法院审判工作实践的现实发展需要。

  人民法院以司法联络员为通串民意、钝化矛盾纠纷的承接点,目的在于拓展和畅通群众诉求表达途径,给当事人打造便捷、经济、有效的矛盾纠纷解决平台,发挥非诉调解对话协商、平和关系、互谅双赢等功能作用,满足部分不同社会领域、不同性质矛盾纠纷的匹配性处理需要。然而,司法联络员制度仅是司法实践的阶段性产物,由于自身的先天性局限,正当性、中立性、自治性尚显薄弱,导致实践中难免出现不达预期效果的困局。比如,司法联络员的性质地位、来源渠道、功能职责、选聘程序、管理考核等法律规定过于简陋,司法联络员基本上是由企业管理人员、村治保主任或人民调解委员会主任兼任,司法联络工作仅是其一项副业,缺乏解决纠纷的积极性、能动性,参与度也较差,在满足诉调对接工作要求方面,往往时不紧凑、力不充殷,作用发挥存在飘忽、不稳定现象。由于客观原因,司法联络员自身的理论素养普遍较低,缺乏处理纠纷必需的心理学、社会学、经济学及法律政策知识,欠缺与群众沟通交流的艺术,导致在做群众工作时不能透达民心,影响了矛盾调处效果,降低了当事人对矛盾化解机制的尊崇认同感。同时, 由于相关管理制度匮乏,加之一些司法联络员政治业务素质不高,过于关注和追求社会效果,多依传统习惯、民风民俗处置纷争,调解结果的法律效果往往欠佳、权威性不强;司法联络员在行权上有时还越俎代庖,阻碍应有的调解优势得到最大限度发挥,还不能实质性地补解一部分诉讼压力。此外,人民法院在司法联络员的职能定位与作用发挥方面,重视程度还显有不足,往往视之为化解矛盾纠纷的“救火式工具”,致使配合不紧密、合力未形成,还不能实现“在第一时间化解纷争”的本意目的,直接影响了矛盾纠纷调处工作的质效。“事实证明,由秩序到混乱是一种自然规律,反过来,由混乱到秩序并不是一种自然规律,他一定要经过非常艰难的理性努力才能达到。” 目前,笔者所在的法院正根据制定的《关于进一步加强诉讼调解与社会矛盾纠纷大调解机制“诉非衔接”的实施意见》,积极改进和完善司法联络员制度,努力使司法联络调解的运作动力内化于心、协调价值外化于行,使“诉非衔接”机制呈现良性运转态势。

  二、数字化时代司法联络员制度信息化转型的价值讨论

  网际网络的飞速发展,势不可挡,以其便捷、高效、低成本的优势,无可争议地颠覆了纠纷主体传统的沟通与交易方式,凸显出效率革命的强大生命力。网络空间的自由性、虚拟性以及现实空间巨大的异质性,使得当事人与法院之间的联系处于变化不定之中,当事人与法院之间的关系具有不确定性。如何分析这些变化对传统法律概念与法律制度所带来的冲击,把新的网络社会生活纳入法律规范之中,使得原有的法律规定能和变化后的社会生活衔接起来,以适应新形势下有效调整和管理社会生活的需要。从纠纷解决的需求看,纠纷主体对于更加便捷、快速、低成本处置矛盾纠纷的要求更加迫切。然而以纸质化、面对面为主要方式的传统纠纷解决机制因受地域划分禁锢,已经不能适应互联网时代的发展趋势,无法回应自媒体时代背景下纠纷处理所面临的效率要求,在很大程度上增加了纠纷解决的困难,无形之中也会加重审判资源的现实负荷,兼顾保护当事人合法权益与减轻审判资源之累的司法联络调解制度,价值作用会大打折扣。若遵循传统的纠纷解决机制,争议当事人可能宁可放弃寻求争议的解决,把这个时间去做更有经济价值的信息交换,达成更多的交易,而不是苦等争议结果的出现。鉴于以上使然变化状况,人民法院可以应用数字信息化技术为手段,尝试建立新型的非诉纠纷解决机制,突破传统矛盾纠纷处理机制日趋面临的困境,已是大势所趋,意义重大,不容怠慢。像美国、日本、欧洲主要国家、我国台湾地区都构建有在线纠纷解决机制,其性质属性是一种在线的非诉争端解决机制(Alternative  Dispute Resolusion,简称ADR机制),主要包括在线调解、在线和解、在线仲裁等方式,特别是在解决电子商务纠纷上具有极大的优势。但是,凡新生事物都兼涵利弊,需要实践去检验荡涤。依靠电子信息技术建立新型纠纷解决机制,固然能更好地满足纠纷主体对于化解矛盾自主性、非强烈对抗性、时效性、经济性等需求,但由于目前法律还没有赋之于严格的程序和清晰的规则,这种机制本身潜在式地存在一定的使用风险,会使纠纷主体必然化地产生信任危机,很可能因一方当事人的拒绝而无法使纠纷解决进入新型纠纷解决机制平台。况且,以现实而论,新型纠纷解决机制虽然灵活、方便。但此机制下的矛盾纠纷处置结果由于不具强制性,执行性便成为新型制度运行效益的一大软肋,一旦运作失当,不仅无助于快速、低价化解矛盾纠纷,反而会给纠纷主体平添麻烦,也会造成审判资源的无端浪费。

  三、数字化时代司法联络员制度信息化转型的出路前瞻

  (一)司法联络员制度信息化转型的理念确立

  我国多元化调解机制有着深厚渊源,多元化纠纷解决机制改革是陕甘宁边区人民司法传统的继承和发展,是“马西五审判方式”的继承和发展,也是“枫桥经验”的继承和发展,在支持人民调解组织在维护基层社会稳定、完善基层网络化管理、强化基层社会化服务等方面发挥着重要作用,在这些方面它们是一脉相承的。 2004年11月,最高法院发布《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》,提出“适度社会化”的理念。2007年3月,最高法院发布《关于进一步发挥诉讼调解在构建和谐社会中积极作用的若干意见》,鼓励建立和完善引入社会力量进行调解的机制。2009年3月,《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》,提出了“完善多元纠纷解决方式之间的协调机制,健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制”的改革要求。2009年7月,《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》鼓励加紧相关诉讼外纠纷解决机构同法院的紧密联系。2010年6月,最高法院发布《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》,积极引导当事人诉前调解,加强与其他调解组织的协调与配合。波斯纳认为:“在依据法律的可能资源作出资源作出判决时,也正是对资源使用的各种可能进行明确或不明确的比较和选择。”在数字化时代背景下,实现司法联络员制度信息化转型,正是需要从“依据最有效率的合理分配资源”这一角度出发,通过总结分析有关非诉讼解决矛盾纠纷的经验,突破传统思维束缚,重置调解价值观,引进一种能够契合数字化时代发展趋势的纠纷解决方式,利用电子信息技术之优势,提高纠纷调处的效率和成功率,提升司法联络员制度信息化转型后的公信力。

  (二)保障司法联络员制度信息化转型的功能优势

  伴随数字化时代的快速推进,新型矛盾纠纷解决机制应运而生。该背景下的司法联络员制度的信息化转型,旨在高度依靠电子信息技术支持,跨越传统纠纷调解机制的时空限制,摆脱面对面商谈、有纸化记载的掣肘,快速有效地化解矛盾,现实性地减少讼源、减轻审判压力。为保证新机制的功能优势,首先,务必在机制设计上符合电子信息技术特征。通过网络即时传递纠纷信息,且无须以面对面的方式进行商谈或签订协议,使纠纷解决机制的功能触角延伸至更广范围,从而发挥出快捷、高效、跨地域调处纠纷的制度优势。其次,务必在变型上符合非诉机制建构的时代发展要求。电子信息技术特征,为使法院充分利用有限的审判资源,在应用信息技术的前提之下,可以将法院受理的案件流向转型后的新机处理范畴,立足“人民之信”兑现“动态民主”,既可以让各方纠纷当事人获得公正、快捷的纠纷处理结果,并经受住伦理、良心、事实和法律的检验,提高纠纷处理结果的免疫力;又可以抽丝剥茧,为法官审判案件减压,减少当事人对法院不及时、不公正裁判的怨怼,有效消除涉诉信访案件存在的隐患,最大程度地缓解涉诉信访工作压力。再次,务必在机制变型上符合便民低价的经济要求。理性者在选择纠纷方式时,一般都会考虑纠纷解决成本。为此,司法联络员制度信息化的转型,在时间上要求上应特别讲究,即赋予灵活性的时间区间,使当事人足不出户即可随时提出纠纷处理请求并提交相关证据,从而节约大量的时间成本与经济成本。唯如此,这种依托电子信息技术运转的新型矛盾纠纷解决机制,才会受到纠纷主体的日益青睐。

  (三)司法联络员制度信息化转型机制的完善路径

  1、筑牢功能发挥基础,明确司法联络员的职能定位、制度推施原则及适应层面上范围的扩大。司法联络员参与调解工作,是贯彻落实中央关于诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革要求的一项实践举措。为保证司法联络员参与调解工作的效果,可成立司法联络调解工作领导小组,由法官任组长,由法院委任或邀请的人民调解员、人民陪审员、乡镇司法所人员、村委会主任、企业工会干部、商会人员、学校政工干部、政法机关退休干部等为成员,人员组成相对固定,赋权明责,遵循自愿、合法、诉权保护与效率并重等调解工作原则,落实“1+N”联动大调解工作机制要求,有效提高调解成功率,尽可能使调解结果接近实质公平,取得“冤家”变“亲家”、化干戈为玉帛的良好调解效果。同时,通过举办法院开放日、设宣传站点、分发宣传材料、调解知识讲座、司法联络员代表旁听案件审理调处、通报调处案件的情况等多种方式,让社会公众了解司法联络员制度的根本宗旨是平和纠纷主体心理、提高当事人应对矛盾纠纷处理的心理预期及对调处结果的接受度,从内心支持这种“官方民间法”的矛盾纠纷化解方式。调解协议的执行与否直接关系到调解目的能否实现,这也是当事人信任调解制度的基础。为此,司法联络员参与调解下最终达成的调解协议,可研究附加履行调解书内容的保证条款(以电子形式提交所在地区法院)或辅助建立担保履行及督促履行制度,作为调解协议履行的事后救济途径。

  2、充分利用科技手段收集调解数据、实现诉非矛盾调处工作节点功能的信息化对接。作为人民法院,在搭建电子信息矛盾处理平台基础上,应采取行之有效的培训措施,使司法联络员熟悉并掌握相关ODR知识,依托建立的速调机制,在最短时间内回应纠纷主体的纷争问题及处理要求,为纠纷主体提供及时、细致、全面的服务,体现使用新型机制化解矛盾纠纷的便利性。注重研究新形势下的新情况、新问题,在对纠纷实行分流调处、“诉非衔接”的前提下,降低在线调处案件的进入门槛,统一技术标准,维护技术稳定与安全,将相关调解工作的节点内容并入人民法院“审判流程管理辅助系统”,真正建立起“一盘棋内循环型诉非衔接机制”,并普遍而又规范地应用电子技术,保证技术的易用性和友好性,实现案件调解参与者意思表示的良性互动,使矛盾纠纷主体快速获得各种信息化服务惠举,这是推进“互联网+”调解模式亟需同步加以解决的配套内容。有司法联络员参与的调解工作开展过程中,可以推广利用远程视频调解案件的方法,利用在线的便利环境,借用信任标注机制的功能作用,有效解决诉争主体不在同时区、同区域的沟通难题,将此类案件的办理由“难”变“易”、由“慢”变“快”,体现当事人意思自治,接近或力达调解的预期结果,从而得到当事人的信任与支持。

  结 语

  在当前全面依法治国的新形势下,依托互联网平台增加多元化纠纷解决机制的积极元素介入,促进“纠纷主体想法实现真实交换”,达到“公正的、可接近的、快速的、经济的、有效的” 化解矛盾纠纷的目的,是司法体制改革题内的重要一环。“兵贵胜,不贵久”、“兵闻拙速,未睹巧之久也”。在“互联网+”办案模式下实现诉非互融渐变的及时转向,务必适应形势任务的发展变化,坚持问题导向,更新工作理念,扩展调解领域,弥补工作短板,建立起“内循环型”社会矛盾化解机制,有针对性解决电子技术应用难题,广泛借助社会各界的力量介入调解,实现网络技术承载下的信息互通、资源共享、成果互认,满足人民群众快速、低价化解矛盾纠纷的新需求。

  

  

  

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